Vera França e Leite (*)

 

Se até o final dos anos 1960 o pensamento global dominante considerava o ambiente natural como fonte inesgotável de recursos, e que o seu manejo sem limites não traria maiores danos ao planeta, a ocorrência de sucessivos desastres ambientais, observados e avaliados em estudos científicos, indicava que tal visão mostrava-se equivocada.

Com o propósito de compartilhar preocupações e promover iniciativas para mitigar os males provenientes das recorrentes secas e estiagens prolongadas, das chuvas ácidas, da inversão térmica, dos desmatamentos, da poluição do ar e das águas, as Nações Unidas convocaram, com a presença de muitos chefes de Estado, as Conferências Mundiais sobre o Homem e o Meio Ambiente (1972, Estocolmo), e sobre O Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio-92)

Em 1972 a Declaração sobre o Ambiente Humano estabeleceu princípios e metas dentre os quais compareciam indissociáveis os direitos humanos, a gestão e manejo dos recursos naturais, o uso e ocupação do solo urbano e rural, a prevenção à poluição do ar e das águas, vinculando a questão ambiental ao desenvolvimento econômico.

Com igual propósito, a ONU organiza a primeira reunião do Habitat em Vancouver/Canadá (1976), onde as lideranças internacionais debruçaram-se sobre o crescimento exponencial da urbanização e os efeitos perversos dela decorrentes. A Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos afirmava que os Estados reconhecem o explosivo crescimento demográfico e a urbanização como fenômenos em escala mundial e a necessidade de reflexão sobre esse processo e seus problemas.

A Carta de Vancouver, acompanhada de Plano de Ação, estabelece diretrizes gerais dirigidas à melhoria da qualidade de vida, por meio da distribuição equitativa, aos cidadãos e cidadãs, dos benefícios provenientes do desenvolvimento econômico. Contudo, a componente ambiental ainda não era contemplada.

Essas reflexões subsidiaram em 1987 o Relatório Brundtland ? Nosso Futuro Comum ?, documento que, por sua vez, seria aperfeiçoado na Rio-92. A Agenda 21, resultante desse encontro, além de expressar os esforços das nações para garantir a sobrevivência humana, estabeleceu princípios e metas calcados no conceito de desenvolvimento sustentável.

Direito à Cidade

Na segunda Cúpula das Cidades, Habitat II, em Istambul (1996), a questão urbano-ambiental ganha relevância ao relacionar o conceito de sustentabilidade, principal objetivo a ser perseguido, à produção de Moradias Adequadas para Todos e Desenvolvimento de Assentamentos Humanos Sustentáveis em um Mundo em Urbanização.

As decisões do Habitat II envolveram novos atores nas tomadas de decisão, não se restringindo à participação dos organismos supranacionais. Exaltaram a importância da descentralização, agregando a representação dos governos subnacionais, das organizações não governamentais, de movimentos populares e sindicatos, de parlamentares e acadêmicos, sem intermediação do poder estatal. Foi um divisor de águas. A mobilização foi imensa em todo o mundo.

A mais recente Conferência das Nações Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habitat III), ocorrida em Quito (2016), reafirmou, na Declaração de Quito Sobre Cidades Sustentáveis e Assentamentos Urbanos para Todos, dispositivos que dizem respeito ao alcance da igualdade de oportunidades; ao fim da discriminação em todos os níveis e formas de expressão; à redução das emissões de carbono; ao respeito pleno aos direitos dos refugiados e migrantes; à implementação de iniciativas verdes adequadas e suas conectividades.

Aparentemente, algumas divergências foram pactuadas nessa reunião. A Cúpula de Quito reiterou a participação de diferentes atores em sua preparação e realização, e retomou a discussão sobre o Direito à Cidade, tema polêmico e divisor de opiniões em Istambul, considerando-o ponto nevrálgico da Nova Agenda Urbana e paradigma norteador do desenvolvimento ambiental-urbano.

Os debates desenvolvidos nessas Conferências, registrados em seus relatórios finais e respectivos Planos de Ação, além de superarem a recorrente abordagem de viés setorial, enfatizando a relevância da articulação transversal aos temas propostos em benefício da humanidade e da preservação do mio ambiente da Terra, distinguiram, como apropriado, os conceitos de Política, de Planos, de Projetos e de Programas e Serviços.

As informações acima não são novas, muito menos desconhecidas, e o Brasil, como membro fundador das Nações Unidas, é país signatário dos documentos originados de todas essas reuniões de cúpula.

Temas urgentes e interdependentes

Por se tornarem cada vez mais urgentes e interdependentes, esses temas e conteúdos têm sido alvo da atenção ao redor do mundo, constituindo-se em objeto de seminários, palestras etc., nem sempre alcançando o consenso desejado. Contudo, foram relacionados e abordados na Roda de Conversas ? A Arquitetura Brasileira Diante de um Mundo à Beira do Colapso, organizada pela Direção Nacional do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) na data em que se comemorava o Dia Mundial da Arquitetura e, por coincidência, também o Dia Mundial do Habitat.

Naquela noite de 4 de outubro de 2021 a presidente e primeira mulher a ocupar o cargo máximo da Instituição em seus 100 anos de existência, a arquiteta urbanista Maria Elisa Baptista, ao abrir a reunião, reiterava:

 

Lado a lado, as duas celebrações afirmam: uma não existe sem a outra. E com que clareza a ligação profunda entre a arquitetura e a vida no planeta se apresenta! 

O nosso tempo exige de nós a defesa de valores humanitários fundamentais aliados à preservação da vida do planeta ? não há um sem o outro. Assim, afirmamos a luta pela proteção do ambiente natural e do patrimônio cultural como direito de todos e obrigação do Estado, a defesa dos povos originários e de seu direito aos territórios que reivindicam, a construção de um habitat sustentável pela adoção de um modelo de produção e consumo que elimine as práticas predatórias e a urgência de incentivos maciços à ciência, à tecnologia e à cultura, tríade fundamental para a tomada de decisões, públicas e privadas, de garantia das condições sanitárias, climáticas, ambientais e de inclusão social plena.

 

Nessa oportunidade, constatado que passados 50 anos do encontro de Estocolmo as divergências na arena internacional persistem, as intervenções que se sucederam propuseram sugestões, quase em uníssono, sobre as disparidades regionais, o desafio ambiental e as vertiginosas mudanças do clima, o direito à cidade e à moradia digna[1], incluindo a participação efetiva das mulheres nas tomadas de decisão e no monitoramento da produção do espaço habitado no Brasil.

Estatuto da Cidade

Desde a primeira metade dos anos 1950 o IAB já alertava para a urgência de instrumentos articulados entre si, capazes de responder às demandas por moradia, por equipamentos e serviços públicos a ela inerentes, explicitando conceitos e mecanismos jurídico-legais, consolidados por ocasião do SHRU, de 1963, em novo paradigma para o trato da questão urbana e habitacional no Brasil.

A partir desse seminário, realizado sob a égide do Ministério do Trabalho, cujo titular era Almino Afonso, a bandeira da Reforma Urbana passou a fazer parte do programa de governo de João Goulart (Reformas de Base). Maurício Roberto, presidente do IAB-GB, e Jorge Wilheim, da diretoria do IAB-SP, tiveram papel destacado na organização do seminário. Registre-se que um dos participantes do evento foi o então deputado federal Rubens Paiva.

Os temas debatidos no SHRU (Seminário de Habitação e Reforma Urbana) produziram conhecimento novo, propuseram e incluíram um elenco de dispositivos que se aprimoraram ao longo do tempo, desdobraram-se em proposições atualizadas, tais como os dispositivos do Projeto de Lei nº 775/83, os esforços durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte para consubstanciar de fato o Capítulo da Política Urbana, a sanção posterior da Lei nº 10. 257/2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, e institui diretrizes gerais da política intraurbana ? o Estatuto da Cidade.

Boa parte das propostas de arquitetos e urbanistas acolhidas pelo senador Severo Gomes, relator, na Constituinte, da Ordem Econômica ? que incluía a questão urbana ?, foram em seguida eliminadas do texto, por mobilização do Centrão, agrupamento de forças conservadoras que agia politicamente segundo interesses do setor imobiliário e de outros setores poderosos da economia. A tentativa de se resgatar o instrumento do planejamento não foi adiante. Ele continuou a ser visto como algo que se engloba no orçamento.

Conquistaram-se avanços, mas passou ao largo das preocupações, tanto do Executivo quanto do Legislativo Federal, como também do IAB, o tema amplamente debatido no SHRU, e posteriormente consolidado no artigo 21, inciso IX da Constituição de 1988, que diz respeito à elaboração e execução de planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, de competência exclusiva da União.[2]

Nos primeiros 28 de existência da nação não se legislou sobre terras. Em 1850 foi aprovada a Lei de Terras, dispositivo restrito ao meio agrário, que dificultava a posse do solo por ex-escravos e estrangeiros. Em 1937, um decreto de Getúlio Vargas dispunha sobre ?o loteamento e a venda de terrenos para pagamento em prestações?. As regras não eram cumpridas, não havia fiscalização nem punições. O processo de adensamento demográfico da Baixada Fluminense, por exemplo, se deu nesse ambiente de impunidade. A primeira Constituição do país que tratou do tema, desde a do Império, de 1824, foi a de 1946. Limitou-se a determinar que a decretação de impostos sobre a propriedade territorial urbana seria competência dos municípios.

O tão almejado Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), organismo específico também recomendado no SHRU de 1963, e instituído em 1985, nos primeiros dias da Nova República, tinha como finalidade executar a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano articulada à do Meio Ambiente. A despeito do empenho de colegas ocupantes de cargos de direção no MDU, esse organismo, tal com proposto, teve curta duração, sendo substituído, intempestivamente, devido a decisões no âmbito do governo central, pelo Ministério da Habitação e Urbanismo (MHU).

Antecedendo a eleição do presidente Lula para seu primeiro mandato, assumido em 2003, o então senador pelo PFL Lúcio Alcântara[3] participou de reunião, a convite do Instituto Cidadania (então Instituto Lula), com o objetivo de oferecer contribuições à criação de um futuro ministério dirigido ao equacionamento nacional da política urbana. O senador propôs a instituição do Ministério de Desenvolvimento Econômico e Social e Ordenamento Territorial do país, integrado por duas grandes secretarias, articuladas entre si ? a de Política Urbana e a de Política Agrária e Agrícola. No entanto, ao chegar ao poder, o Partido dos Trabalhadores optou por instituir o Ministério das Cidades!

Apesar da disposição para elaborar um Plano Nacional de Desenvolvimento Regional, ainda no primeiro governo Lula, delegando ao Ministério da Integração Nacional a incumbência de promover estudos que abordassem desigualdades regionais de forma transversal, essa intenção não prosperou.

Urbanização acelerada

Os efeitos decorrentes das mudanças do clima tornam-se dia a dia mais evidentes, não há como negar!

O avanço contínuo e predatório sobre os recursos naturais do Brasil, somado ao extrativismo exacerbado e sem limites, e, sobretudo, a ausência de um Estado planejador e orientador da forma de ocupação do seu território, expõe sua população a uma total desarticulação de políticas, planos, projetos e programas, deixando-os à mercê de injunções políticas de conveniência e ao sabor das descontinuidades político-administrativas.

O que se constata é que a dinâmica espacial brasileira persiste na prática definida, ou influenciada, por definições macroeconômicas, por políticas setoriais estanques e de viés clientelista, em lugar daquelas que se propõem de maneira planejada a reorganizar o território nacional. Construir uma proposta robusta, que norteie as ações do Estado brasileiro no combate às disparidades regionais, permitirá, em contrapartida, o acesso às oportunidades econômicas e sociais e a redução dos efeitos indutores de um mundo à beira do colapso.

Os dados das Nações Unidas e do Banco Mundial, sistematizados em 2016, são eloquentes. Apontam para um índice de 54% de população urbana global do total de habitantes do planeta, enquanto no Brasil, no mesmo ano, 84,72% de seus cidadãos e cidadãs já viviam em cidades.[4] Os números falam por si. Estima-se que, em menos de duas gerações, o crescimento urbano na Ásia, África e América Latina, os chamados ?periféricos da economia global?, será de tal modo explosivo que, até 2050, duas de cada três pessoas no planeta residirão em áreas urbanas. O que vale dizer que 2,4 bilhões a mais de pessoas irão precisar de moradia, de trabalho, do aparato assistencial de saúde e educação, bem como de serviços de infraestrutura, abrangendo desde o acesso universal ao saneamento e à água potável até os recursos de mobilidade, de segurança, lazer, entre outros.

Além do mais, observa-se, no caso específico brasileiro, que a produção da arquitetura e do urbanismo com base na utilização de materiais originados do sistema extrativista contribui com considerável contundência para o aumento dos impactos socioambientais, ao reiterar um modelo que longe está de responder aos desafios de escala e de acesso universal à qualidade de vida. Ao contrário, o que se vê é a negação sistemática do direito à própria vida, que se expressa, dentre outros aspectos, na edificação de unidades construtivas alheias ao conforto ambiental, ausentes do emprego de componentes alternativos capazes de abrigar tanto a nossa arquitetura quanto aquela herdada da sabedoria indígena quanto a vernácula. [5]

Em paralelo, a disseminação de toda a sorte de preconceitos naturalizados, a ameaça ininterrupta à cultura dos povos originários e à conservação e preservação ambiental, em um ambiente de pobreza continuada e ausência de moradia digna, convive com propostas apartadas da realidade tropical brasileira. Todos esses fatores fazem com que nos distanciemos da conquista de um mundo que, ao promover a equidade, concorra para extinguir as múltiplas desigualdades, oferecendo, em contrapartida, oportunidades de desenvolvimento humano, longe da miséria e da violência presenciadas no cotidiano.

Ao concentrar iniciativas e projetos dirigidos à superação das desigualdades sociais, é também necessário focalizar a ?cor da pobreza?, visto que entre os mais pobres dentre os pobres a população negra é predominante. De igual modo, deverá estar incluída a perspectiva de gênero, constatado que as mulheres são as grandes protagonistas do déficit habitacional, as mais penalizadas pela ausência de equipamentos e serviços públicos de todo tipo, constituindo-se referência majoritária nos domicílios e lares brasileiros.

As políticas que se pretendam de caráter universal precisarão, obrigatoriamente, contemplar as diferenças raciais, que se somam à presença ativa das mulheres e dos povos originários (indígenas, quilombolas), sob pena de se perpetuarem e realimentarem as desigualdades prevalecentes. Daí a necessidade da intervenção do Estado, norteada pelos princípios da transversalidade, da participação e da descentralização, que permita favorecer a igualdade de oportunidades.

Como afirmava Eric Hobsbawm em meados dos anos 1990, vivemos a Era dos Extremos e, continuamos a vivê-la em todas as suas latitudes e longitudes, já entrado o século XXI.  

Porém, na medida em que este texto tem, como intenção primeira, propor ao debate como pauta política macro ? O Ordenamento do Território, os Desafios Ambientais e a Moradia Digna, temas seguramente interdependentes ?, a escala e procedência de conhecimentos certamente ultrapassam as especificidades da formação profissional de arquitetas e arquitetos.

Território e soberania

Território é espaço, e o agenciamento do espaço é trabalho de arquitetos e urbanistas, mas não só! O elenco de questões ora abordadas envolve diferentes saberes, o que pressupõe o concurso de profissionais e entidades organizativas de conhecimentos correlatos, de modo a enriquecer e contribuir para o alcance das proposições emanadas de um esforço conjunto. Exige, portanto, o concurso da inter, multi e transdisciplinaridade de saberes e comprometimentos, tanto para as ações de contribuição global como para as regionais e locais. Vale reafirmar, também, o papel da Academia na definição de propostas curriculares de ensino e pesquisa que acompanhem e ofereçam suporte a esse ideário.  

Embora o conceito de Território abrigue várias interpretações, o que se tem claro é a sua condição de suporte material, sustentáculo físico-geográfico da soberania nacional do Estado-Nação. Portanto, a noção de Território aliado à Soberania, além de conter uma dimensão simbólica, evidencia o enraizamento de práticas e costumes provenientes da construção compartilhada das identidades socioculturais. Por conseguinte, o Ordenamento do Território se expressa na relação Estado-Território como unidade indissociável, onde o Estado exerce seu poder orientador e regulador sobre a forma do uso e ocupação do espaço que ocupa.   

No entanto, convém alertar que o ordenamento pretendido pode diferir, de região para região, nesse imenso e diverso país-continente. Tanto técnicos e planejadores como os políticos, de um modo geral, precisariam estar cientes de que as racionalidades são distintas nas diferentes culturas. Sem isso, o planejamento é homogeneamente autoritário, mesmo que formalmente participativo.

No meu entender, políticas, projetos e planos nacionais resultam não só dos possíveis ajustes, acordos e pactos, mas, sobretudo, correspondem à lógica e aos objetivos do Estado-Nação, em seus diferentes contextos históricos. Correspondem a um projeto de País.

Assim como os colegas que nos antecederam ousaram formular propostas que vieram a se consolidar alguns anos mais tarde, demostrando sua assertividade, [...] O que precisamos agora é de um salto mortal sem rede, um triplo carpado, uma mudança de rumo radical, corajosa. [...],[6][...] é olhar para o passado para entender o presente e mirar o futuro,[7] sem, contudo, relegar a um segundo plano os instrumentos e mecanismos arduamente conquistados. Ao contrário, cabe, sim, desdobrá-los e fortalecê-los.

Hiato entre intenção e gesto

O Estatuto da Cidade (2001) trouxe consigo novos instrumentos que concorrem, em tese, para a melhoria da ocupação do espaço intraurbano, mas verifica-se ainda um expressivo hiato entre a intenção e o gesto. Percebe-se que não conseguimos avançar o que deveríamos, ou poderíamos. Não foram ainda estabelecidas bases sólidas que garantam os avanços pretendidos.

De igual modo, é mais que urgente a instituição de políticas de abrangência nacional e de largo espectro, que ofereçam diretrizes gerais, abriguem e articulem os planos regionais e metropolitanos, os projetos e programas de políticas públicas setoriais, imprimindo a cada um o vigor necessário para que reforcem o Plano de Ordenamento Territorial do país.

O debate inaugurado nos idos de 1963 sobre a organização do território, ainda que forma genérica e tímida, veio ao longo tempo ganhando corpo e precisão, o que permitiu incorporá-lo à Constituição. Esse debate, porém, ainda se encontra em aberto por inúmeras injunções, apesar da iniciativa, em 2003, de retomá-lo mediante um conjunto de seminários com a participação de técnicos do governo, da academia, de consultores, consubstanciado em documento, em versão preliminar, intitulado Subsídios para a Definição da Política Nacional de Ordenação do Território (PNOT), de agosto de 2006.

Cumpre também destacar que o urbano e o rural são faces de uma mesma moeda. Documentos históricos e a literatura especializada há muito abordam a necessidade de romper com a dicotomia campo-cidade. A complexidade de usos e funções presentes hoje no espaço rural contrapõe-se a esta polarização, e está a merecer um olhar detido dos profissionais e políticos alinhados com o planejamento do espaço territorial do país.

Assim, ao abraçar o Ordenamento do Território, os Desafios Ambientais e a Moradia Digna como proposta articuladora de uma política macro, retoma-se a prática do planejamento como instrumento capaz de equacionar as dinâmicas de crescimento dos assentamentos humanos, urbanos e rurais.

Preservar e revalorizar o patrimônio natural e paisagístico, construído e cultural, imprimir uma gestão equilibrada dos recursos ambientais e uma relação sustentável das atividades produtivas com o ambiente natural, não só são fundamentais ao redirecionamento e redimensionamento das ocupações humanas em cada região, localidade e as suas interrelações, mas, sobretudo, vêm ao encontro do desafio maior de fazer frente às vertiginosas mudanças climáticas que ameaçam hoje, visivelmente, a vida em todo o nosso planeta Terra.

Um mundo à beira do colapso

Estamos às vésperas da 30ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP30), que será realizada em Belém, no Pará, entre 10 e 21 de novembro de 2025. 

Ao mesmo tempo, presenciamos fatos que acendem o sinal de alerta sobre o que se pretende para um mundo à beira do colapso. Estimulam-se as guerras, o apartheid entre povos e nações, acompanhados de sanções econômicas retaliatórias, perseguições, ora veladas ora explícitas, aos imigrantes obrigados a buscar refúgio em outras terras que não as suas.

Escusado dizer que os recentes decretos assinados pelo presidente Trump, dentre eles o da saída dos Estados Unidos do Acordo de Paris, reverberarão nas discussões da COP 30. É algo inevitável, quanto mais não seja para repudiá-los.

Enquanto isso, no Brasil, fala-se muito em transversalidade de propósitos e ações, mas na prática pouco se vê! O que se constata é que, em nome da governabilidade, ministérios e demais organismos com poder de decisão demonstram uma total desarticulação de políticas, planos, projetos e programas, deixando-os à mercê de injunções políticas de conveniência e ao sabor de interesses políticos dos feudos locais. Somam-se, ainda, as malfadadas emendas parlamentares, que além de fazerem escoar o dinheiro público de forma injustificada, contribuem largamente para impedir investimentos prioritários e o alcance da almejada transversalidade.  

Ao propormos o debate sobre o Ordenamento do Território, os Desafios Ambientais e a Moradia Digna, a intenção é que esses três temas interdependentes funcionem como espinha dorsal, ou como um grande guarda-chuva, que sustente e abrigue de forma orgânica as demais políticas públicas setoriais, enfatizando ainda a existência de dinâmicas sub-regionais diversas em todas as macrorregiões, e a necessidade de coordenação de ações entre os entes federados e a sociedade civil, em níveis que vão da escala intraurbana à metropolitana, mesorregional e microrregional.[8]

Por fim, cabe esclarecer que este texto não tem a menor pretensão de ser um documento acabado, mas funcionar como agente provocador para pensar um novo paradigma orientador das condutas e intervenções, de médio e longo prazo. E, sobretudo, colocar à disposição do Executivo e Legislativo federais um conjunto de temas articulados entre si que poderão subsidiar os trabalhos referentes ao desenvolvimento nacional equilibrado.   

(*) Arquiteta urbanista. Graduada na FAU/UFRJ; mestre em Planejamento Urbano pela FAU/UnB; doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/UFF. Membro do Conselho Superior do Instituto de Arquitetos do Brasil. Autora do livro Caminhos que levam à cidade, op. cit.

Este texto é baseado no documento político apresentado pela autora para discussão interna na reunião do Conselho Superior do IAB, em São Paulo, em 2022, aprovado por unanimidade dos conselheiros.

 

[1]Moradia Digna, grafada destacadamente em itálico por corresponder ao conceito cunhado no Seminário de Habitação e Reforma Urbana (SHRU), abrangendo a habitação em si, os serviços e equipamentos a ela inerentes e seu entorno imediato.

[2] Constituição da República Federativa do Brasil, Título III, capítulo II, artigo 21 ? Da Competência da União.

[3] Lúcio Alcântara, deputado constituinte (1987-1988), governador do Ceará (2003-2007), hábil negociador da questão urbana na Assembleia Nacional Constituinte, interlocutor atento ao ideário preconizado pelo IAB.

[4]IBGE, 2016.

[5] A arquitetura vernácula é a que se traduz na escolha de partidos arquitetônicos e métodos construtivos, aprimorados ao longo do tempo, que respondam às condições próprias e à sua inserção geográfica e cultural.

[6] Baptista, M. E. Roda de Conversas, outubro 2021.

[7] França e Leite, V. Caminhos que levam à Cidade ? o protagonismo do IAB na Política Urbana Brasileira. Rio de Janeiro: Rio Books, 2021.

[8] As mesorregiões e microrregiões do Brasil constituíram a divisão geográfica regional do país, vigente entre 1989 e 2017, segundo a composição elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Em 2017, foram substituídas, respectivamente, pelas regiões geográficas intermediárias e imediatas, com a revisão da divisão regional brasileira.